“Presidencialismo de Coalizão” completa 30 anos. Minha ‘entrevista’ imaginária com Sérgio Abranches

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Este ano completamos 30 anos do estudo que é considerado central para entendermos as relações entre Executivo e Legislativo no Brasil. Provavelmente, mesmo quem não acompanha o assunto, já ouviu falar de “presidencialismo de coalizão”. O termo já foi tão usado que, muitas vezes, esquecemos de perguntar, mas afinal, o que isso significa? O termo “nasce” em 1988, depois que o cientista político Sérgio Abranches publica, na Revista de Ciências Sociais (Dados) “Presidencialismo de Coalização: o dilema institucional brasileiro”. O ponto investigado por Abranches era entender o modelo institucional adotado no Brasil, que combinava presidencialismo, sistema proporcional e multipartidarismo.

No Brasil e em boa parte dos sistemas presidenciais, o partido do presidente eleito não ganha a maioria das cadeiras no Congresso. Logo de partida, portanto, os presidentes precisam formar maiorias, ou seja, dividir espaços no governo com aliados de forma a ampliar o seu apoio no Legislativo. Só que não são poucos os possíveis parceiros, no caso brasileiro. O multipartidarismo e o fracionamento das legendas no Congresso tornam essa estratégia um pouco mais complexa. Como gerir essa associação de parceiros com diferentes expectativas? Como evitar ou resolver crises e impasses no processo decisório?

Abranches considera que a formação de coalizão era quase como uma saída natural para um país heterogêneo e com uma grande pluralidade de interesses como o Brasil. Esse modelo exigia, portanto, uma grande habilidade política dos presidentes para gerenciar a coalizão e fazer o governo andar. Neste post, apresento uma “entrevista imaginária” com Abranches. Todas as respostas são trechos do seu artigo de 1988. Em várias passagens fica claro o quanto o estudo de Abranches é atual para entendermos as crises, o peso e os riscos de uma coalizão mal administrada.

 

Qual é e como você definiria o dilema institucional brasileiro?

– O estilo de crescimento das últimas décadas aprofundou, de forma notável, a heterogeneidade estrutural da sociedade brasileira, uma característica marcante de nosso processo histórico de desenvolvimento. Esta se expressa, hoje, na imagem contraditória de uma ordem social no limiar da maturidade industrial, porém marcada por profundos desequilíbrios e descompassos em suas estruturas social, política e econômica. (…) O dilema institucional brasileiro define-se pela necessidade de se encontrar um ordenamento institucional suficientemente eficiente para agregar e processar as pressões derivadas desse quadro heterogêneo, adquirindo, assim, bases mais sólidas para sua legitimidade, que o capacite a intervir de forma mais eficaz na redução das disparidades e na integração da ordem social.

Esse ordenamento é o que você chama de presidencialismo de coalizão?

– A primeira característica que marca a especificidade do modelo brasileiro, no conjunto das democracias aqui analisadas, é o presidencialismo. (…) É também aí que se revela a natureza do regime até agora praticado no Brasil. Não existe, nas liberais-democracias
mais estáveis, um só exemplo de associação entre representação proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. (…) Apenas uma característica, associada
à experiência brasileira, ressalta como uma singularidade: o Brasil é o único
país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o “presidencialismo imperial”, organiza o Executivo com base em grandes coalizões.
A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, “presidencialismo de coalizão.

Você poderia explicar melhor como essas coalizões são formadas? 

– A formação de coalizões envolve três momentos típicos. Primeiro, a constituição da aliança eleitoral, que requer negociação em torno de diretivas programáticas mínimas, usualmente amplas e pouco específicas, e de princípios a serem obedecidos na formação do governo, após a vitória eleitoral. Segundo, a constituição do governo, no qual predomina a disputa por cargos e compromissos relativos a um programa minimo de governo, ainda bastante genérico. Finalmente, a transformação da aliança em coalizão efetivamente governante, quando emerge, com toda força, o problema da formulação da agenda real de políticas, positiva e substantiva, e das condições de sua implementação.

Vencida a etapa da formação da coalizão vem a etapa de administrar a coalizão. Nascem outros dilemas aí, não?

– O dilema que se apresentá é a identificação do limite de tolerância dos parceiros, que depende da posição das lideranças políticas e de fatores a elas externos, ligados à sua relação com as bases, os grupos de militantes e as facções parlamentares, de um lado, e da reação dos interesses organizados na sociedade, de outro. É exatamente por isto que a manutenção da coalizão depende decisivamente do desempenho corrente do governo, a
despeito dos acordos e compromissos formulados na sua constituição.

Que tipo de riscos você identifica na gestão de uma grande coalizão?

– O maior risco ao desempenho da coalizão está no quadro institucional do Estado para decidir, negociar e implementar políticas. Isto porque, como o potencial de conflito é muito alto, a tendência é retirar do programa mínimo, ou compromisso básico da aliança, as questões mais divisivas, deixando-as para outras fases do processo decisório. Viabiliza-se o pacto político de constituição do governo, mas sobrecarrega-se a pauta de decisões, na etapa de governo, propriamente dito, com temas conflitivos e não negociados.

Esta é, provavelmente, a ante-sala de uma crise política. Reunir tantos interesses e tantas visões de mundo pode levar a rupturas ou paralisias, não?

– A existência de distâncias muito grandes na posição ideológica e programática e, principalmente, na ação concreta dos componentes da coalizão pode comprometer seriamente sua estabilidade a menos que existam subconjuntos capazes de encontrar meios de suprir esses vazios com opções reciprocamente aceitáveis. Mais que do peso da oposição dos “de fora”, sobretudo em se tratando de grandes coalizões, o destino do governo depende da habilidade dos “de dentro” em evitar que as divisões internas determinem a ruptura da aliança.

Você poderia explicar um pouco mais as condições de uma ruptura da coalizão e seus efeitos?

– A ruptura é, freqüentemente, precedida por um “fracionamento polarizado” , no qual cada segmento nega legitimidade aos demais. Esta deslegitimação recíproca compele cada parceiro a se distanciar dos outros e a enfatizar  mais radicalmente, suas diferenças. Expande-se o espaço da competição, rompendo os limites da tolerância, e reduz-se a autonomia das lideranças e a autoridade de seus mandatos. A superação negociada dos conflitos torna-se cada vez mais difícil, porque a polarização amplia desmesuradamente as concessões necessárias de parte a parte. Correlatamente, aumentam as dificuldades de persuasão das facções parlamentares e dos militantes para que apoiem tais concessões. Além disso, a crescente fragilidade da posição das lideranças as tornam mais relutantes em encampar posições que lhes possam custar o apoio das
bases.

Então, temos a ruptura e uma forte crise de governabilidade, certo?

– Como disse, a coalizão pode romper-se de duas maneiras: pelo abandono dos parceiros
menores, situação na qual o presidente passa a contar apenas com seu partido e é forçado a alinhar-se com suas posições majoritárias; ou pelo rompimento do presidente com seu partido, que o deixa em solitário convívio com partidos minoritários e a cujos quadros é estranho.

Esse ponto é interessante porque sinaliza o papel do presidente na gestão da coalizão. Qual o peso dos presidentes na condução da coalizão?

– Governos de coalizão requerem procedimentos mais ou menos institucionalizados para solucionar rupturas interpartidárias internas à coalizão. Existe sempre um nível superior de arbitragem, que envolve, necessariamente, as lideranças partidárias e do Legislativo e tem, como árbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o único ponto para o qual convergem todas as divergências, a presidência sofrerá danosa e desgastante sobrecarga e tenderá a tornar-se o epicentro de todas as crises.

E qual é a relação entre o tipo de coalizão mais ou menos fracionada e as crises envolvendo os presidentes?

– Tanto o alto fracionamento governamental, quanto uma grande coalizão concentrada, representam uma faca de dois gumes. O primeiro confere maiores graus de liberdade para manobras internas, por parte do presidente, que pode retirar força exatamente da manipulação das posições e dos interesses dos vários parceiros da aliança. Porém, ao
mesmo tempo, na medida em que seu partido não detenha maioria parlamentar,
ou mesmo governamental, o presidente toma-se, em parte, prisioneiro de
compromissos múltiplos, partidários e regionais. Sua autoridade pode ser
contrastada por lideranças dos outros partidos e por lideranças regionais, sobretudo
os governadores. É a dinâmica do duplo eixo das coalizões nacionais. Uma coalizão concentrada, por sua vez, confere ao presidente maior autonomia em relação aos parceiros menores da aliança, mas o obriga a manter mais estreita sintonia com seu próprio partido. Se o partido majoritário é heterogêneo interna e regionalmente, obtém-se o mesmo efeito: a autoridade presidencial é confrontada pelas lideranças regionais
e de facções intra-partidárias.

Para finalizar, qual o prognóstico que você poderia dar para o modelo institucional brasileiro para os próximos anos?

– Em síntese, a situação brasileira contemporânea, à luz de seu desenvolvimento histórico, indica as seguintes tendências:  alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na sociedade, além de fortes disparidades regionais;  alta propensão ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestações de clivagens inter e intra-regionais; fracionamento partidário-parlamentar, entre médio e mediano, e alta propensão à formação de governos baseados em grandes coalizões, muito provavelmente com índices relativamente elevados de fragmentação governamental; forte tradição presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a inviabilidade de consolidação de um regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir à representação os diversos segmentos da sociedade plural brasileira;  insuficiência e inadequação do quadro institucional do Estado para resolução de conflitos e inexistência de mecanismos institucionais para a manutenção do equilíbrio constitucional.

Esses são os nossos dilemas permanentes…

– Creio que nosso dilema institucional resolve-se com instrumentos que permitam regular a diversidade, conviver com ela, pois nosso quadro sócio-cultural e econômico faz da diferença uma destinação, nossa Fortuna, na acepção de Maquiavel, mas é da nossa Virtu, de nossa capacidade de criar as instituições necessárias, que poderão
advir a normalidade democrática e a possibilidade de justiça social. Se sermos
diversos e contrários é inevitável, a desordem e o autoritarismo não devem constituir nosso fado e nossa tragédia.

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Todas as respostas de Sérgio Abranches nesta “entrevista” imaginária são fragmentos do seu artigo “Presidencialismo de Coalização: o dilema institucional brasileiro”

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